2026-07-06 11:34:29

　　中評社╱題：“《菲律賓群島海道法》的背景、內容及影響研究”　作者：蔣圍（西安），西北政法大學國際法學院講師；李明傑（北京），自然資源部海洋發展戰略研究所研究員、南方海洋科學與工程廣東省實驗室海洋戰略與法律創新團隊成員

　　【摘要】2024年11月8日，菲律賓總統馬科斯簽署了《菲律賓群島海道法》，使該國成為世界第二個指定群島海道的國家。從《菲律賓群島海道法》的內容來看，該法令部分條款違反了《聯合國海洋法公約》規定；在完整性方面，菲律賓指定的三條群島海道為“部分指定”，缺乏穿過菲律賓中部海域、溝通南海和太平洋的海道；在程序性方面，菲律賓還需要與國際海事組織（IMO）和利益相關國協商確定群島海道具體坐標。《菲律賓群島海道法》對中國軍艦和飛機在該國水域通行產生潛在影響，為維護包括中國在內的其他國家在菲律賓群島水域的航行權，中國應與其他沿海國一道，積極參與後續IMO有關菲律賓群島海道的協商，針對菲律賓劃定的群島海道提出相關的修正建議。

　　2024年11月8日，菲律賓總統馬科斯簽署了《菲律賓群島海道法》，作為該國第12065號共和國法令。該法令的頒布使菲律賓成為繼印度尼西亞（以下簡稱印尼）後第二個指定群島海道的國家。該法令與一并簽署的《菲律賓海洋區域法》被菲律賓視為保護本國海域、應對“中國在南海的挑釁行為”、保障國家主權和領土完整的重要國內立法。2024年10月8日，中國外交部發布聲明稱：《菲律賓群島海道法》多處與國際法規定和國際海事組織（以下簡稱IMO）決議不符。中方要求菲方切實遵守國際法，不得損害各方依據包括《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）在內的國際法所享有的合法權利。中國學界圍繞該法令“部分指定”群島海道和影響進行了熱議，在此基礎上，進一步拓展分析《菲律賓群島海道法》出臺的背景，研究其內容與國際法相符和不符之處，對捍衛包括中國在內的全球沿海國家的航行和飛越權利具有重要意義。

　　一、《菲律賓群島海道法》出臺的背景

　　《菲律賓群島海道法》是菲律賓適用《公約》群島海道通過制度的重要國內立法。這一制度是第三次聯合國海洋法會議為平衡群島國利益和海洋大國航運利益所新確定的，由《公約》第53條和54條組成，涉及有關群島國如何確定群島海道以及外國船舶和飛機如何通過群島海道的一系列規範和準則。①根據該制度，群島國有權指定海道和其上的空中航道。所有船舶（包括軍艦）和飛機在群島海道享有以“正常方式”航行和飛越的權利。外國船舶和飛機在通過時的義務、研究和測量活動，群島國的義務以及群島國關於群島海道通過的法律和規定比照適用過境通過權的相應規定。

　　目前，在全球通過立法正式確定其群島國地位的23個國家中，②僅有印尼和菲律賓進行了群島海道的指定。這兩個國家都是重要的航運樞紐國。《菲律賓群島海道法》得以出臺有兩個重要因素：一方面是作為航運樞紐國的群島國為解決包括外國軍用船舶進入群島水域以及船舶交通影響脆弱海洋生態系統等諸多問題的內在需求，另一方面是應對中國南海維權行動的現實需要。

　　（一）菲律賓出臺《菲律賓群島海道法》的內在需求

　　菲律賓由7100多個島嶼組成，北隔巴士海峽與中國台灣相望，西臨南海，東濱太平洋，南與印尼和馬來西亞的沙巴州隔海相望，東北隔菲律賓海與馬里亞納群島相望，處於東南亞和印度洋地區，以及西北亞、東太平洋和南太平洋地區之間的國際航運路綫的十字路口。其特殊的航運地位，使菲律賓有通過指定群島海道解決包括外國軍用船舶進入群島水域以及船舶交通影響脆弱海洋生態系統等諸多問題的內在需求。③

　　首先，群島海道通過權授予外國軍艦和飛機、潛艇和核動力船以“正常方式”在菲律賓群島水域和鄰接領海行使航行和飛越的權利，致使菲律賓處在這些核武裝或核動力艦船以及軍用飛機的威脅之下。通過要求前述船舶或飛機在其指定的群島海道通行，并隨時保持自動識別系統等設施開啓狀態，菲律賓能進行有效監管。Robin Churchill等學者亦認為群島海道能使菲律賓合理化國內和國際航道的導航網絡，有效地監測外國船舶的活動。④

　　其次，有利於解決船舶交通對脆弱海洋生態系統的影響。菲律賓被視為全球海洋生物多樣性中心的核心，其海域擁有超過2000種海洋魚類、500多種珊瑚、1000多種藻類和1700多種軟體動物。同時，該國也是珊瑚三角區的重要組成部分。以海上溢油污染為例，因全球過半數的油輪航經菲律賓水域，曾擔任菲律賓外交部海事和海洋事務秘書長的Alberto A. Encomienda指出，菲律賓在32年間共發生了307起溢油事件，平均每年近10起。⑤菲律賓可以通過指定群島海道管控船舶通行，減少船舶碰撞和溢油事故的發生，避免給海洋環境造成不利影響。

　　為此，菲律賓國內很早就開始了群島海道的研究，但是進展緩慢。1997年，菲律賓學者Mario Manansala劃定了通過菲律賓水域的兩條群島海道：東西海道和南北海道，這一成果由該國海岸警衛隊、國家測繪和資源信息局等相關部門的代表進行了討論。⑥此後，菲律賓國內就這一主題的研究從未中斷過，并積極推動其進入立法領域。從2011年第15屆國會至2022年第19屆國會第1會期，菲律賓國會共受理了28個“菲律賓群島海道法”議案，但是均未通過。

　　（二）《菲律賓群島海道法》出臺的外部動因

　　2022年後中菲南海爭議的加劇促成了這一法令的出臺。2023年8月13日，該法令的起草者之一參議院議員Win Gatchalian認為，“群島海道法”議案旨在中國海警和菲律賓海岸警衛隊在“西菲律賓海”（中國稱“南海”）的緊張局勢加劇之際，建立該國的群島海道。菲律賓必須通過立法，指定群島海道，以保護國家安全、經濟和環境利益，特別是在“西菲律賓海”。⑦

　　為此，馬科斯政府將群島海道法和海洋區域法列為優先立法項目，積極推進其立法進程。在第19屆國會第2會期，菲律賓衆議院僅歷時三個月，從2023年9月4日提出第9034號“菲律賓群島海道法”議案到2023年12月12日，以258票贊成、0票反對、0票棄權的結果三讀通過。2024年8月13日，菲律賓參議院以22票贊成、0票反對和0票棄權，正式三讀通過了2023年11月21日提交的“菲律賓群島海道法”（第2665號議案）。至此，歷時20餘年的菲律賓“群島海道法”正式完成參衆兩院立法審議。2024年9月9日，菲律賓參、衆兩院批准了“菲律賓群島海道法”的合并版本；10月8日，這一法案被呈交給總統馬科斯，并由其在11月8日簽署并公布。

　　二、《菲律賓群島海道法》主要條款及存在的問題

　　（一）《菲律賓群島海道法》部分條款明顯違反《公約》相關規定

　　《菲律賓群島海道法》共28條，其最為核心的內容為群島海道及其指定，以及外國船舶和飛機行使群島海道通過權的義務。《菲律賓群島海道法》部分條款不符合《公約》相關規定。

　　1.《菲律賓群島海道法》指定的三條群島海道為“部分指定”

　　《菲律賓群島海道法》第5條要求外國船舶和飛機應在為此目的確定和指定的群島海道的海道及其上的空中航道行使群島海道通過權。第6條規定了三條群島海道：⑴菲律賓海-巴林塘海峽-南海（菲律賓稱“西菲律賓海”）；⑵西里伯斯海-錫布圖海峽-蘇祿海-庫約東山口-民都洛海峽-南海；⑶西里伯斯海-巴西蘭海峽-蘇祿海-納蘇巴塔海峽-巴拉巴克海峽-南海。該法令的主要起草者Francis Tolentino在2024年12月8日稱：一旦菲律賓的群島海道建議被通過，IMO和國際民航組織將發布全球通知：告知外國船舶和飛機，在菲律賓群島水域內僅有三條海道可行使通過權。⑧可見，菲律賓將該法令指定的三條群島海道視為“完全指定”。

　　但是，菲律賓指定的海道屬於“部分指定”。《公約》第53（3）（4）條規定：海道及其上的空中航道……應包括用作通過群島水域或其上空的國際航行或飛越的航道的所有正常通道。根據菲律賓學者Jay L. Batongbacal在1997年的研究，菲律賓有穿過群島的五條主要國際航綫，三條從西向東延伸，一條通過兩條支綫連接南北。⑨這三條海道明顯不符合這一要求。

　　2.《菲律賓群島海道法》第16（3）條和第23條違反《公約》相關規定

　　此部分包括第13-21、23和24條，是《菲律賓群島海道法》的核心內容。作為締約國之一，該法令須以《公約》為根據。2002年印尼頒布的《關於外國船舶和飛機在指定的群島海道行使群島海道通過權之權利義務的第37號政府規章》（以下簡稱《2002年規章》）可以作為研究《菲律賓群島海道法》的參照物。通過對比三者在外國船舶和飛機行使群島海道通過權的義務等規定，《菲律賓群島海道法》第16（3）條和第23條違反了《公約》的規定（表1）。

　　［表1：《菲律賓群島海道法》與《2002年規章》和《公約》的對比］

　　首先，該法令第16（3）條“不得違反……菲律賓法律”的內容，不符合經《公約》第54條所援引的第42（1）（b）條的規定。為避免群島國以不合理的污染控制規章妨礙群島海道通過權，《公約》第42（1）（b）條允許群島國制定關於污染防治、減少和控制的法律和規章，但衹能通過“使……有效的國際規章適用”的途徑。⑩

　　其次，該法令第23條“菲律賓在互惠和相互尊重的條件下承認外國船舶和飛機的群島海道通過權”違反了《公約》第53（2）條、以及《公約》第54條援引的第42（2）條和第44條的規定。《公約》第53（2）條規定：所有船舶和飛機均享有在群島海道內的群島海道通行權。經《公約》第54條援引的第42（2）條和第44條規定，群島國不應妨礙群島海道通過權……群島海道通過權不應予以停止。沿海國授權制定的法律和規章不應在形式上或事實上有否定、妨礙或損害群島海道通過權的實際後果。因此，菲律賓以“互惠和相互尊重為條件”授予外國船舶和飛機群島海道通過權，違反了《公約》規定。


　　（二）《菲律賓群島海道法》屬於指定群島海道的“半成品”

　　1.菲律賓尚待與IMO和利益相關國協商確定群島海道坐標

　　《菲律賓群島海道法》屬於指定群島海道的“半成品”。該國尚待與IMO和利益相關國協商確定群島海道坐標。首先，根據《公約》第53（9）條規定：群島國在指定或替換海道或在規定或替換分道通航制時，應向主管國際組織提出建議，以期得到采納。由於《公約》并未明確主管國際組織IMO在群島海道指定上的權責，IMO於1998年5月19日通過了《群島海道的通過、指定和替代的一般規定》（以下簡稱《IMO一般規定》）。該文件明確要求提議群島海道的群島國政府應儘早與其他使用國政府和IMO協商。

　　其次，根據《公約》第53（5）（10）條的規定，這種海道和空中航道應以通道進出點之間的一系列連續不斷的中心綫劃定，以及在海圖上清楚地標出并妥為公布。這需要菲律賓進一步確定海道坐標。

　　2.菲律賓後續國際協商圍繞是否符合《公約》和IMO一般規定展開

　　從《菲律賓群島海道法》的內容可知，該國對群島海道指定的後續事宜有較為清楚的認識。⑪群島海道的指定由《公約》第53條和《IMO一般規定》進行規定。據此，菲律賓後續國際協商將主要圍繞以下內容展開：

　　第一，是否符合《公約》第53條。包括：指定的海道是否適合外國船舶和飛機以正常方式通過或飛越群島水域及鄰接領海；群島海道中心綫及其標示；10%規則的適用；海圖的標示和公布等等。

　　第二，是否屬於“部分群島海道提議”。《IMO一般規定》將“部分群島海道提議”界定為提議未滿足《公約》要求的包括所有正常航道的要件，并要求IMO將確保此提議是否屬於部分群島海道提議。因此，怎樣界定用於國際航行或飛越的航道的所有正常航道，菲律賓指定的群島海道是否符合這一要求，將是協商的重要內容。

　　第三，是否符合航行安全的技術要求。海道的布設要符合減少海上安全威脅或外國船舶在指定海道通行的事故要求。因此，《IMO一般規定》要求IMO審議：1.群島海道提議是否考慮該區域的助航設施、水文測量和海圖以及群島國的配置是否充分；2.群島海道提議還應考慮附近的布綫措施等。

　　（三）經合理推定的菲律賓群島海道明顯缺乏途經保和海和蘇里高海峽，溝通南海和太平洋的綫路

　　1.菲律賓群島海道大致坐標可以從“菲律賓群島海道法”歷屆議案合理推定

　　儘管《菲律賓群島海道法》僅規定了三條群島海道的大致方向，但是通過研究歷屆菲律賓國會（衆議院和參議院）受理的“菲律賓群島海道法”議案及內容，可以合理推定該國群島海道可能采用的具體坐標。

　　菲律賓歷屆國會共受理了29個“菲律賓群島海道法”議案，其中21個議案授權總統或外交部指定群島海道，9個議案規定了群島海道及其具體坐標（見表2）。

　　［表2：“菲律賓群島海道法”議案情況表］

　　指定海道坐標的9個議案共規定了兩個版本的群島海道（見表3）。第一個版本是2011年第15屆國會衆議院第4153號議案所提出的海道坐標。第15屆國會參議院第2738號議案、第16屆國會參議院第92、159號議案沿用；第二個版本是2022年第18屆國會衆議院第10814號議案所提出的海道坐標。第19屆國會衆議院第1095、2465、3894號議案、參議院第2395號議案沿用。《菲律賓群島海道法》所指定的三條海道方位與2022年第二版本的綫路一致。因此，可以合理地推定，《菲律賓群島海道法》指定的三條海道的具體坐標，應該類似於2022年第二版本的海道坐標（見圖1）。

　　［表3：歷屆國會議案中指定的群島海道］

　　［圖1：兩個版本海道路綫圖與實際航經菲律賓海域的船舶流量密度對比］

　　2.菲律賓群島海道未包含途經保和海和蘇里高海峽，溝通南海和太平洋的綫路

　　將這兩個版本的海道坐標標示於海圖上（圖1所示），可以看出兩者有較為明顯的區別：2022年第二版本的三條海道綫路，沒有涉及穿過菲律賓中部水域，途經保和海和蘇里高海峽，溝通南海和太平洋的綫路。在這部分海域，船舶的流量仍然十分密集。

　　相較而言，2011年第一版本的三條海道似乎更為合理。首先，在地理位置上，2011年議案的三條海道完全橫跨菲律賓群島水域和領海，連接公海或專屬經濟區的一部分和公海或專屬經濟區的另一部分。其次，這三條群島海道其中一條明確包含2022年第二版本的缺失部分。


　　三、《菲律賓群島海道法》對中國的影響及相應建議

　　（一）《菲律賓群島海道法》影響中國軍艦和飛機在該國水域通行

　　《菲律賓群島海道法》規範在其群島水域及鄰接領海中行使群島海道通過權的外國船舶和飛機。儘管菲律賓視其為應對中菲南海問題，維護本國安全和領土完整的重要國內立法，但是因群島海道所位於的群島水域及鄰接領海不屬於中菲南海爭議海域，⑫該法令在南海問題上的作用多屬宣示性和宣洩不滿。早在2022年，菲律賓國內就認為，“菲律賓群島海道法”難以執行，很難想象菲律賓海軍或海岸警衛隊因違反菲律賓法律而拘留和起訴中國船員。但是在國際輿論上，面對中國壓倒性的優勢力量，行使法律“權利”淩駕於中國海軍和海上力量之上，是將世界團結在馬尼拉一邊的最佳機會。⑬

　　《菲律賓群島海道法》所真正影響的是通行於該國海域的外國軍艦和飛機。Robin Churchill等學者指出：群島海道通過權是為滿足海洋國家的利益而設計的制度，因為商船在群島水域的通行權可以通過無害通過權實現，其實際受益者為外國軍艦和飛機。⑭作為配合大國戰略和對中國海洋權益鬥爭的重要工具，菲律賓出臺該法令的重要目的之一，是以此管控中國軍艦在該國海域的通行。2021年3月，菲律賓外交部條約與法律事務官員在參議院外交關係聽證會上稱，不指定群島海道將允許外國通過他們所認為的國際航道行使群島海道通行權。這正是中國用來辯護其軍艦通過北婆羅洲和蘇祿之間的錫布圖海峽的理由。⑮2024年7月30日，參議院多數派領導人兼法案的主要起草者Francis Tolentino議員在參議院闡釋通過該法令的重要意義時，指出：其推動群島海道立法，是為了國家安全，該法能使其監控進入該國群島水域的外國船舶和軍艦的動向，以及加強領土完整，因為菲律賓正面臨這一挑戰。⑯

　　此外，不容忽視的是，日本、朝鮮、韓國、美國、俄羅斯、澳大利亞和新西蘭等國家也是菲律賓群島水域通行的重要利益相關國。⑰《菲律賓群島海道法》同樣會對這些國家的軍艦和飛機通行造成影響。

　　（二）中國積極參與菲律賓群島海道國際協商的相應建議

　　為了最大限度地維護中國的航行權益，中國需要積極參與菲律賓群島海道國際協商。在實踐中，利益相關國的建議對群島海道的指定會產生重要影響。印尼在1996年向IMO提交指定群島海道方案前，曾咨詢美國、澳大利亞、日本、英國，但英日未提出意見。意識到其戰略和經濟利益依賴於穿過印尼群島水域的群島海道，美國和澳大利亞積極參與協商，并於同年產生《美國、澳大利亞、印度尼西亞關於行使群島海道航過權的19條規則》。⑱

　　在具體措施上，中國作為利益相關國，可以采取如下做法：

　　第一，對《菲律賓群島海道法》不符合《公約》之處，聲明中國的立場：該法令所指定的三條海道屬於“部分指定”，其第16（3）條和第23條違反《公約》的相關規定。

　　第二，在“部分指定”的情況下，中國相關部門在理論上先行研究後續協商的主要內容：用作國際航行或飛越的航道的所有正常通道的界定、10%規則的適用、群島海道中心綫及其標示、群島海道的部分指定等等。

　　其次，在綜合研究和分析中國艦機和商漁船通過菲律賓群島水域實踐的基礎上，針對菲律賓劃定的三條群島海道，在合理推定的群島海道坐標的基礎上，先行研究相應的修正方案；

　　再次，根據《IMO一般規定》，為避免中菲兩國在認定“其他用於國際航行的正常航道”出現分歧和爭端，中方可聯合其他國家或單獨要求菲律賓提出額外的群島海道，即橫貫菲律賓群島水域中部，途經保和海和蘇里高海峽，溝通南海和太平洋的海道綫路。

　　基金項目：本文係國家社科基金項目“‘南海仲裁案’仲裁裁決承認與執行危機及對策研究”（批准號：24CFX111）的階段性研究成果。

　　注釋：

　　①劉亮：《群島海道通過制度的實踐問題與中國應對》，《甘肅政法學院學報》2022年第1期，第104頁。

　　②④⑭Robin Churchill, Vaughan Lowe and Amy Sander, The law of the sea (Fourth edition), Manchester University Press, 2022.

　　③UNCLOS: The Polestar for Philippine Maritime Ambitions, November 25, 2024, https://fulcrum.sg/unclos-the-polestar-for-philippine-maritime-ambitions/.

　　⑤Alberto A. Encomienda, Archipelagic Sea Lanes Passage and the Philippines Situation, in Myron H. Nordquist, Tommy Koh, and John Norton Moore, eds. Freedom of Seas, Passage Rights and the 1982 law of the Sea Convention, 2009, p.399.

　　⑥Eriberto Varona, Designation of Archipelagic Sea Lanes: The Philippine Navy Perspective, Ocean Law and Policy Series, vol. 1, no. 1, 1997, p.18.

　　⑦Gatchalian bats for designation of PH sea lanes amid heightened WPS tension, November 25, 2024, https://legacy.senate.gov.ph/press_release/2023/0813_gatchalian1.asp.

　　⑧Bea Cupin, What are the PH Maritime Zones Act, Archipelagic Sea Lanes Act all about?, November 25, 2024, https://www.rappler.com/newsbreak/explainers/maritime-zone-archipelagic-sea-lanes-act-explained/.

　　⑨⑰Jay L. Batongbacal, Philippines' Right to Designate Sea Lanes in Its Archipelagic Waters under International Law, 1 Ocean L. & Pol'y Series 81 (1997), pp.82-83.

　　⑩呂文正、毛彬主編：《1982年〈聯合國海洋法公約〉評注》第二卷，海洋出版社2014年版，第334-342頁。

　　⑪參見《菲律賓群島海道法》第6-11條。

　　⑫G.R No. 187167, August 16, 2011.

　　⑬Philippine lawmaker proposes law to keep Chinese boats planes in check, November 25, 2024, https://english.alarabiya.net/News/world/2022/10/26/Philippine-lawmaker-proposes-law-to-keep-Chinese-boats-planes-in-check.

　　⑮DFA urges forming archipelagic sea lanes within Philippine waters, November 25, 2024, https://news.abs-cbn.com/news/03/19/21/dfa-urges-forming-archipelagic-sea-lanes-within-philippine-waters.

　　⑯PH Archipelagic Sea Lanes Act, November 25, 2024, https://legacy.senate.gov.ph/photo_release/2024/0730_16.asp.

　　⑱牟文富：《<美國、澳大利亞、印度尼西亞關於行使群島海道航過權的 19 條規則>分析及評注》，《南洋問題研究》2020年第3期，第55頁。

　　（全文刊載於《中國評論》月刊2026年4月號，總第340期，P106-115）