中評社╱題：試析近年來台灣當局的對美游說 作者：張建（上海），上海國際問題研究院研究員、廈門大學台港澳研究中心研究員、復旦大學統戰研究基地研究員；白子奇（上海），上海國際問題研究院研究生
【摘要】台灣當局對美游說活動深刻影響著美國的台海政策。賴清德上台後，台灣當局面臨著巨大的游說壓力，一方面美國不信任賴清德處理好兩岸關係的能力，另一方面，台灣當局在特朗普重返白宮、堅持“美國優先”的大旗下充滿著戰略焦慮。面對“疑賴論”和“疑美論”的游說環境，台灣民進黨當局進一步加強了對美游說活動，以期望影響美國對台政策以獲得美國對民進黨當局的支持。通過美國支持台灣加入聯合國、美國國會紀念“與台灣關係法”“立法”45周年以及台灣當局介入美國大選炒作台灣問題三個代表性案例，可以看出賴清德當局對美游說體現為官方民間相互配合的游說網絡、依靠相關重要代理人進行游說、建構危機叙事增強游說效果的特徵。在特朗普2.0時代，需要客觀分析台灣當局對美游說的影響空間，特別關注台灣當局游說策略與手段的更新。
一、問題的提出
2024年5月20日，賴清德正式就任台灣地區領導人。賴清德就任以來，大力推動對美游說以影響美國對台政策，以實現“倚美謀獨”的目的。因此，梳理賴清德就任以來的對美游說行為，對於把握台灣當局對美政策走向具有重要的現實意義。
賴清德上任後，隨之美國大選以特朗普重返執政落幕，在特朗普“美國優先”的政策下，關於台灣當局對美游說的研究亟須更新。賴清德上台後繼續沿用蔡英文總統的“外事”與“安全”團隊，重用親美“抗中”的台獨頑固分子，台灣當局對美游說手段日趨成熟。因此，本文首先討論賴清德當局對美游說的環境要素，在美國“疑賴論”和島內“疑美論”持續發酵的背景下，特朗普政府奉行商人性的交易思維，給民進黨當局帶來極大的戰略焦慮，將進一步刺激其游說意願，加大對美游說力度。其次分析賴清德上台以來對美游說的典型案例，解析其游說行為，探究台灣當局對美游說的特點，最後在此基礎上分析賴清德當局對美游說活動的影響空間。
二、“疑賴論”和“疑美論”下的游說環境
游說環境直接影響著游說目的，刺激游說意願，為各項游說議程設定了前置性條件。各游說主客體之間的相互作用受制於游說環境。因而，考察游說環境對於分析賴清德當局對美游說活動具有重要的現實意義。當前，台灣當局游說環境的根本背景是中美關係，表現為“疑賴論”與“疑美論”交織。
（一）“疑賴論”：中美關係與美國對台政策
美國對台政策的取向導源於中美關係，中美如今走向全面的戰略競爭，美國將台灣視為遏制中國發展的重要棋子，試圖通過打“台灣牌”來實現其戰略目標。例如拜登政府時期的“一體化戰略”，將台灣納入“印太戰略”，提升其在區域戰略中的地位，不斷強化了美國對台的影響力，并且推動台灣問題國際化〔1〕。特朗普重返白宮，美國自由國際主義退潮，轉而走向政治保守主義，指責中國為修正主義國家挑戰美國的領導地位，特朗普政府及其政治盟友對華態度將會更加強硬。可以預見的是，美國在台灣問題上的“戰略模糊”尚未被完全打破。台當局對美游說的直接目的便是希望影響美國對台政策，實現對華新冷戰的美國保守派和島內台獨分裂勢力的政治勾連，而這之間的阻礙之一便是“疑賴論”。
“疑賴論”即美國政府及輿論對台灣地區領導人賴清德的政治不信任，從美國利益出發，質疑賴清德處理兩岸關係的能力，認為其激進台獨立場、“對外”事務經驗的缺乏會導致台海局勢的不穩定。賴清德常以“務實的台獨工作者”自居，2023年11月30日，美國德國馬歇爾基金會（German Marshall Fund of the United States）印太項目的常務董事葛來儀（Bonnie S. Glaser）、康奈爾大學中國和亞太研究教授白潔曦（Jessica Chen Weiss）與哥倫比亞大學國際與公共事務學院國際關係教授柯慶生（Thomas J. Christensen）呼籲，若賴清德當選，美國應考慮要求民進黨凍結“台獨黨綱〔2〕。2024年1月16日，美國在台協會（AIT）主席勞拉·羅森伯格（Laura Rosenberger）強調美國“仍然致力遵循基於‘與台灣關係法’、三個聯合公報及六項保證的‘一中政策’”。她重申“無論選舉結果如何，美國對台灣政策都維持不變”〔3〕。站在美國的立場，民進黨延續政權比較符合美國的戰略利益，“台灣牌”不可能輕易鬆手，而羅森伯格的說法既是繼續迎合台獨勢力，同時又是對賴清德走激進台獨的戰略管控，避免台海局勢發生危機。“疑賴論”的核心在於中美關係的博弈，衹要美國不改變其一中政策，那麼賴清德當局對美游說的實際效用將難以改變美國在台灣問題上的“戰略模糊”。
（二）“疑美論”：島內戰略焦慮
台灣社會內部對於美國是否擁有足够實力或興趣介入台海衝突的擔憂逐漸加劇，形成所謂的“疑美論”。在台灣問題上，一旦衝突甚至戰爭爆發，美國無法保證協防台灣，特朗普曾把台灣比作“筆尖”，而把中國比作歷史悠久的“堅毅之桌”〔4〕，特朗普有著鮮明的交易型思維，特朗普政府對台徵收高額“保護費”，加徵關稅，更在如台灣引以為傲的芯片產業上，加速推進美半導體產業“去台化”趨勢。實際上，台灣將在對美的單向依賴關係中逐漸缺乏自主性，淪為美國對華戰略中的棋子。2025年2月14日，在台灣當局安全高層會議上，賴清德聲稱“台灣是全球和區域不可或缺的一員，我們是棋手，不會是棋子”〔5〕。賴清德的言論表明，民進黨當局將持續加大對特朗普政府的游說和公關，以增強在美國對台政策上的影響力。
特朗普二次上台以來基於其本人的交易風格以及其團隊在對華政策、對台政策上的分歧，其對台政策表現出“交易主義”、美國利益優先、施壓與支持并行、重視經濟利益與弱化意識形態并存等特點。台灣社會對美國的信任下降。2025年4月25日，美國布魯金斯學會（Brookings Institution）發布的調查指出，認為美國形象正面的台灣民衆比率從去年7月的54.3%降至33.5%〔6〕。基於此，賴清德民進黨當局會加大對美接觸與游說力度，降低“疑美論”的影響。
三、賴清德上台後的對美游說：案例分析
在“疑賴論”與“疑美論”的游說環境下，賴清德當局對美游說活動勢必將更加活躍，其間各游說主體的聯繫將更加緊密，以更有效地達到游說目的。以下分析三個對美游說典型案例，美國支持台灣入聯，美國國會紀念“與台灣關係法”“立法”45周年，台灣當局介入美國大選炒作台灣問題，這是賴清德當局近一年對美游說活動的縮影。
（一）美國支持台灣加入聯合國
在拜登政府時期，美國就試圖歪曲聯大第2758號決議。民進黨繼續執政，依然不放棄加入聯合國的幻想，台灣當局污衊、歪曲聯大第2758號決議，認為中國使用聯合國大會第2758號決議，以及在與其他國家的雙邊聲明中強調一中原則，都是想用法律戰去“堵死”台灣國際參與的路，因此台灣需要做出應對策略。為游說美國支持台灣加入聯合國，台灣當局主要從以下兩個方面做了工作。
利用美國前重要官員做代理人游說。2024年8月21日舉辦的“凱達格蘭論壇：2024印太安全對話”是台灣選舉後籌辦的首場區域安全論壇。特朗普第一任期美國常駐聯合國代表妮基·黑利（Nikki Haley）便是這場論壇所邀請的人員之一。黑利呼籲，全球應擴大對台灣的支持和援助，來應對中國大陸的安全威脅。在記者會上，黑利宣稱，美國應該協助台灣強化軍備和訓練，簽署美台自貿協定，并支持台灣至少以觀察員身份參與聯合國〔7〕。
發動民間機構、社會團體游說。民間機構、社會團體一直是台灣當局對美游說的重要主體，為強化對美游說效果，台灣當局大力支持其組織發展，因此這些機構團體的“草根”屬性不再凸顯。台灣人公共事務協會和台灣聯合國協進會便是典型，已經具有了台灣當局的“官方”背景。2024年9月24日，第79屆聯合國大會總辯論開始之際，台灣人公共事務協會聯合其他26個海外台灣人組織，聯署聯合國秘書長，呼籲以“台灣”名義成為聯合國正式會員國，否認聯大第2758號決議，認為該決議并未確定台灣的最終政治地位，歪曲一個中國原則。台灣人公共事務協會發動其會員，陸續走訪近100多位參衆議員，進行游說，倡議友我方案，其中包括獲得兩院、跨黨派支持的《台灣國際團結法》〔8〕。該法案旨在“澄清聯大第2758號決議并不排除美國在國際上使用其影響力來反制中國對台灣的惡意打壓”，為美國干涉台灣為題、台灣當局拓展所謂“國際空間”打開方便之門。2024年，台灣聯合國協進會（TAIUNA）首度進入華盛頓和聯合國總部所在地紐約進行游說。2024年9月17日，該會與美國哈德遜研究所、《華盛頓時報》共同舉辦“台灣民主與國際地位論壇”，企圖歪曲聯大第2758號決議，宣揚“台灣地位未定論”。台當局前國防部長蔡明憲則以宣達團顧問身份，重申賴清德的“台獨宣言”，強調兩岸“互不隸屬”，向全世界表明台灣加入聯合國的訴求〔9〕。
（二）美國國會紀念“與台灣關係法”“立法”45周年
2024年既是“與台灣關係法”（TRA）“立法”45周年，又是美國大選年。賴清德勝選之後，民進黨當局就積極推進對美國國會的游說，希望藉助“與台灣關係法”“立法”45周年紀念的契機，推動美國國會對民進黨當局的支持，促進多項利台法案加速推進。這項工作主要由台北駐美經濟文化代表處和相關智庫推動。
俞大.接替蕭美琴擔任駐美代表，成為了賴清德在華盛頓的說客。在慶祝“與台灣關係法”45周年酒會上，42位國會參衆議員向俞大.致意并歡迎其到任。這些議員包括來自參議院的共和黨人馬可·魯比奧(Marco Rubio)、丹·沙利文(Dan Sullivan)、衆議院外委會主席、共和黨人邁克爾·麥考爾（Michael McCaul）、“台灣連綫”兩位共同主席——民主黨人阿米·貝拉（Ami Bera）及共和黨人馬里奧·迪亞茲-巴拉特（Mario Diaz-Balart）。俞大.稱“‘與台灣關係法’成為指引美台關係的北極星，讓美國提供台灣防衛能力、堅持和平解決爭端，并協助台灣抵禦脅迫與支持台灣有意義的國際參與”〔10〕。俞大.的所作所為就是要藉助“與台灣關係法”“立法”45周年的契機，在華盛頓游說台美關係的重要性，一來推進拜登政府末期各項利台法案進程，二來加深鞏固國會對台支持，以期消除美國大選落幕後，新總統對台政策的不確定性。
2024年4月10日，包括美國衆議院“台灣連綫”四位共同主席及參議院兩黨議員在內的數十名參、衆議員提出一個跨黨派決議案，確認美國對台灣的承諾并紀念“與台灣關係法”簽署屆滿45周年。參議院也隨之提出了類似決議案。參衆兩院再次重申“與台灣關係法”為美台非官方關係的重要基石，美國總統依據台灣防衛需求持續定期提供台灣武器，并呼籲國務卿在國際社會支持台灣成為國際組織會員且有意義的參與，確認美國在台協會（AIT）和台北駐美國經濟文化代表處 （TECRO）對促進美台利益的重要性。此外，全球台灣研究中心（GTI）同日舉辦“與台灣關係法”45周年座談會，時任衆議院美國與中國共產黨戰略競爭特設委員會主任麥克·加拉格爾(Mike Gallagher)發表視頻預錄講話。這場討論會強調了“與台灣關係法”的靈活性及其塑造美國未來對台政策的能力〔11〕。通過智庫游說，進一步鞏固且增強了美國在“與台灣關係法”框架下拓展對台政策的信心。
在紀念“與台灣關係法”“立法”45周年的氛圍下，美國國會各項利台法案持續推進。如《加快免除雙重課稅法》（EDTRA）、《美台21世紀貿易倡議》等。其中，《加快免除雙重課稅法》已通過了衆議院表決〔12〕。《美台21世紀貿易倡議》首批協議已在2023年6月簽署，賴清德“5.20”上台後，該倡議首批協議於2024年12月10日正式生效〔13〕。
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