|
| 表1：《菲律賓群島海道法》與《2002年規章》和《公約》的對比 |
中評社╱題：“《菲律賓群島海道法》的背景、內容及影響研究” 作者：蔣圍（西安），西北政法大學國際法學院講師；李明傑（北京），自然資源部海洋發展戰略研究所研究員、南方海洋科學與工程廣東省實驗室海洋戰略與法律創新團隊成員
【摘要】2024年11月8日，菲律賓總統馬科斯簽署了《菲律賓群島海道法》，使該國成為世界第二個指定群島海道的國家。從《菲律賓群島海道法》的內容來看，該法令部分條款違反了《聯合國海洋法公約》規定；在完整性方面，菲律賓指定的三條群島海道為“部分指定”，缺乏穿過菲律賓中部海域、溝通南海和太平洋的海道；在程序性方面，菲律賓還需要與國際海事組織（IMO）和利益相關國協商確定群島海道具體坐標。《菲律賓群島海道法》對中國軍艦和飛機在該國水域通行產生潛在影響，為維護包括中國在內的其他國家在菲律賓群島水域的航行權，中國應與其他沿海國一道，積極參與後續IMO有關菲律賓群島海道的協商，針對菲律賓劃定的群島海道提出相關的修正建議。
2024年11月8日，菲律賓總統馬科斯簽署了《菲律賓群島海道法》，作為該國第12065號共和國法令。該法令的頒布使菲律賓成為繼印度尼西亞（以下簡稱印尼）後第二個指定群島海道的國家。該法令與一并簽署的《菲律賓海洋區域法》被菲律賓視為保護本國海域、應對“中國在南海的挑釁行為”、保障國家主權和領土完整的重要國內立法。2024年10月8日，中國外交部發布聲明稱：《菲律賓群島海道法》多處與國際法規定和國際海事組織（以下簡稱IMO）決議不符。中方要求菲方切實遵守國際法，不得損害各方依據包括《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）在內的國際法所享有的合法權利。中國學界圍繞該法令“部分指定”群島海道和影響進行了熱議，在此基礎上，進一步拓展分析《菲律賓群島海道法》出臺的背景，研究其內容與國際法相符和不符之處，對捍衛包括中國在內的全球沿海國家的航行和飛越權利具有重要意義。
一、《菲律賓群島海道法》出臺的背景
《菲律賓群島海道法》是菲律賓適用《公約》群島海道通過制度的重要國內立法。這一制度是第三次聯合國海洋法會議為平衡群島國利益和海洋大國航運利益所新確定的，由《公約》第53條和54條組成，涉及有關群島國如何確定群島海道以及外國船舶和飛機如何通過群島海道的一系列規範和準則。①根據該制度，群島國有權指定海道和其上的空中航道。所有船舶（包括軍艦）和飛機在群島海道享有以“正常方式”航行和飛越的權利。外國船舶和飛機在通過時的義務、研究和測量活動，群島國的義務以及群島國關於群島海道通過的法律和規定比照適用過境通過權的相應規定。
目前，在全球通過立法正式確定其群島國地位的23個國家中，②僅有印尼和菲律賓進行了群島海道的指定。這兩個國家都是重要的航運樞紐國。《菲律賓群島海道法》得以出臺有兩個重要因素：一方面是作為航運樞紐國的群島國為解決包括外國軍用船舶進入群島水域以及船舶交通影響脆弱海洋生態系統等諸多問題的內在需求，另一方面是應對中國南海維權行動的現實需要。
（一）菲律賓出臺《菲律賓群島海道法》的內在需求
菲律賓由7100多個島嶼組成，北隔巴士海峽與中國台灣相望，西臨南海，東濱太平洋，南與印尼和馬來西亞的沙巴州隔海相望，東北隔菲律賓海與馬里亞納群島相望，處於東南亞和印度洋地區，以及西北亞、東太平洋和南太平洋地區之間的國際航運路綫的十字路口。其特殊的航運地位，使菲律賓有通過指定群島海道解決包括外國軍用船舶進入群島水域以及船舶交通影響脆弱海洋生態系統等諸多問題的內在需求。③
首先，群島海道通過權授予外國軍艦和飛機、潛艇和核動力船以“正常方式”在菲律賓群島水域和鄰接領海行使航行和飛越的權利，致使菲律賓處在這些核武裝或核動力艦船以及軍用飛機的威脅之下。通過要求前述船舶或飛機在其指定的群島海道通行，并隨時保持自動識別系統等設施開啓狀態，菲律賓能進行有效監管。Robin Churchill等學者亦認為群島海道能使菲律賓合理化國內和國際航道的導航網絡，有效地監測外國船舶的活動。④
其次，有利於解決船舶交通對脆弱海洋生態系統的影響。菲律賓被視為全球海洋生物多樣性中心的核心，其海域擁有超過2000種海洋魚類、500多種珊瑚、1000多種藻類和1700多種軟體動物。同時，該國也是珊瑚三角區的重要組成部分。以海上溢油污染為例，因全球過半數的油輪航經菲律賓水域，曾擔任菲律賓外交部海事和海洋事務秘書長的Alberto A. Encomienda指出，菲律賓在32年間共發生了307起溢油事件，平均每年近10起。⑤菲律賓可以通過指定群島海道管控船舶通行，減少船舶碰撞和溢油事故的發生，避免給海洋環境造成不利影響。
為此，菲律賓國內很早就開始了群島海道的研究，但是進展緩慢。1997年，菲律賓學者Mario Manansala劃定了通過菲律賓水域的兩條群島海道：東西海道和南北海道，這一成果由該國海岸警衛隊、國家測繪和資源信息局等相關部門的代表進行了討論。⑥此後，菲律賓國內就這一主題的研究從未中斷過，并積極推動其進入立法領域。從2011年第15屆國會至2022年第19屆國會第1會期，菲律賓國會共受理了28個“菲律賓群島海道法”議案，但是均未通過。
（二）《菲律賓群島海道法》出臺的外部動因
2022年後中菲南海爭議的加劇促成了這一法令的出臺。2023年8月13日，該法令的起草者之一參議院議員Win Gatchalian認為，“群島海道法”議案旨在中國海警和菲律賓海岸警衛隊在“西菲律賓海”（中國稱“南海”）的緊張局勢加劇之際，建立該國的群島海道。菲律賓必須通過立法，指定群島海道，以保護國家安全、經濟和環境利益，特別是在“西菲律賓海”。⑦
為此，馬科斯政府將群島海道法和海洋區域法列為優先立法項目，積極推進其立法進程。在第19屆國會第2會期，菲律賓衆議院僅歷時三個月，從2023年9月4日提出第9034號“菲律賓群島海道法”議案到2023年12月12日，以258票贊成、0票反對、0票棄權的結果三讀通過。2024年8月13日，菲律賓參議院以22票贊成、0票反對和0票棄權，正式三讀通過了2023年11月21日提交的“菲律賓群島海道法”（第2665號議案）。至此，歷時20餘年的菲律賓“群島海道法”正式完成參衆兩院立法審議。2024年9月9日，菲律賓參、衆兩院批准了“菲律賓群島海道法”的合并版本；10月8日，這一法案被呈交給總統馬科斯，并由其在11月8日簽署并公布。
二、《菲律賓群島海道法》主要條款及存在的問題
（一）《菲律賓群島海道法》部分條款明顯違反《公約》相關規定
《菲律賓群島海道法》共28條，其最為核心的內容為群島海道及其指定，以及外國船舶和飛機行使群島海道通過權的義務。《菲律賓群島海道法》部分條款不符合《公約》相關規定。
1.《菲律賓群島海道法》指定的三條群島海道為“部分指定”
《菲律賓群島海道法》第5條要求外國船舶和飛機應在為此目的確定和指定的群島海道的海道及其上的空中航道行使群島海道通過權。第6條規定了三條群島海道：⑴菲律賓海-巴林塘海峽-南海（菲律賓稱“西菲律賓海”）；⑵西里伯斯海-錫布圖海峽-蘇祿海-庫約東山口-民都洛海峽-南海；⑶西里伯斯海-巴西蘭海峽-蘇祿海-納蘇巴塔海峽-巴拉巴克海峽-南海。該法令的主要起草者Francis Tolentino在2024年12月8日稱：一旦菲律賓的群島海道建議被通過，IMO和國際民航組織將發布全球通知：告知外國船舶和飛機，在菲律賓群島水域內僅有三條海道可行使通過權。⑧可見，菲律賓將該法令指定的三條群島海道視為“完全指定”。
但是，菲律賓指定的海道屬於“部分指定”。《公約》第53（3）（4）條規定：海道及其上的空中航道……應包括用作通過群島水域或其上空的國際航行或飛越的航道的所有正常通道。根據菲律賓學者Jay L. Batongbacal在1997年的研究，菲律賓有穿過群島的五條主要國際航綫，三條從西向東延伸，一條通過兩條支綫連接南北。⑨這三條海道明顯不符合這一要求。
2.《菲律賓群島海道法》第16（3）條和第23條違反《公約》相關規定
此部分包括第13-21、23和24條，是《菲律賓群島海道法》的核心內容。作為締約國之一，該法令須以《公約》為根據。2002年印尼頒布的《關於外國船舶和飛機在指定的群島海道行使群島海道通過權之權利義務的第37號政府規章》（以下簡稱《2002年規章》）可以作為研究《菲律賓群島海道法》的參照物。通過對比三者在外國船舶和飛機行使群島海道通過權的義務等規定，《菲律賓群島海道法》第16（3）條和第23條違反了《公約》的規定（表1）。
［表1：《菲律賓群島海道法》與《2002年規章》和《公約》的對比］
首先，該法令第16（3）條“不得違反……菲律賓法律”的內容，不符合經《公約》第54條所援引的第42（1）（b）條的規定。為避免群島國以不合理的污染控制規章妨礙群島海道通過權，《公約》第42（1）（b）條允許群島國制定關於污染防治、減少和控制的法律和規章，但衹能通過“使……有效的國際規章適用”的途徑。⑩
其次，該法令第23條“菲律賓在互惠和相互尊重的條件下承認外國船舶和飛機的群島海道通過權”違反了《公約》第53（2）條、以及《公約》第54條援引的第42（2）條和第44條的規定。《公約》第53（2）條規定：所有船舶和飛機均享有在群島海道內的群島海道通行權。經《公約》第54條援引的第42（2）條和第44條規定，群島國不應妨礙群島海道通過權……群島海道通過權不應予以停止。沿海國授權制定的法律和規章不應在形式上或事實上有否定、妨礙或損害群島海道通過權的實際後果。因此，菲律賓以“互惠和相互尊重為條件”授予外國船舶和飛機群島海道通過權，違反了《公約》規定。
|
