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| 圖1：大灣區跨境低空交通治理的多重價值圖 |
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| 表1：三地低空交通治理相關的法規 |
中評社╱題：“‘十五五’時期粵港澳大灣區 跨境低空交通治理的法治邏輯” 作者：馮澤華（廣州），廣東工業大學國家安全與人權研究院研究員、廣東省哲學社會科學實驗室—廣東工業大學數字經濟與數據治理重點實驗室分室“數據法治與大數據治理實驗室”執行主任、粵港澳大灣區醫藥健康產（行）業高質量發展法治保障研究中心研究員；黃珮珍（深圳），深圳大學法學院科研助理
【摘要】中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議指出，加快低空經濟等戰略性新興產業集群發展。當前，粵港澳大灣區建設世界級低空經濟產業集群迎來重要窗口期。粵港澳大灣區跨境低空交通治理的建設成效不僅關乎企業出海、區域融合發展，更承載著為國家低空經濟治理提供制度示範的重要使命。然而，粵港澳大灣區低空經濟的高質量發展仍面臨諸多挑戰，制約了其產業價值的充分釋放。為此，有必要聚焦“十五五”時期的戰略部署與發展需求，從深化低空經濟法律規則銜接、制定低空經濟行政協調機制、提高市場自律性以及優化糾紛解決方式這四個方面，提出針對性對策建議，以推動粵港澳大灣區建設成為全國領先的低空經濟發展示範區。
2025年10月，中共二十屆四中全會提出要“加快低空經濟等戰略性新興產業集群發展”，並將其納入“十五五”規劃建議的重要內容。當前，加快低空經濟等戰略性新興產業集群發展，被寫入到“十五五”規劃建議中，有助於多措並舉推動中國經濟高質量發展。應急救援正是低空經濟的關鍵應用場景之一。香港大埔區於2025年11月26日發生罕見五級火警，造成重大人員傷亡，由於火勢情況及街道狹窄，跨境支援的大型消防車輛進入受阻。這暴露了高密度城市區域傳統應急救援的局限性。無人機技術憑藉其靈活性、高效性和多功能性，正成為粵港澳大灣區（下文簡稱大灣區）應急救援體系中日益重要的組成部分。作為一種新型的綜合性經濟形態①，低空經濟涉及許多領域②，既包括傳統通用航空業態，又融合了以無人駕駛航空器為支撐的低空生產服務方式。近年來，低空經濟正逐漸成為大灣區經濟發展的重要引擎。目前，大灣區已形成深圳、廣州、珠海三大低空製造產業集聚區。2024年11月，廣州仲裁委發佈全球首部低空經濟爭議仲裁規則。2025年3月，廣州民營企業億航智能成為全球首個“四證集齊”的電動垂直起降（eVTOL）飛行器製造商。③現如今，廣州成為國內首個載人飛行商業化運營城市。深圳作為低空經濟發展的先行地區，出臺全國首部低空經濟立法，無人機及產業鏈企業數量已達1730家，形成了成熟完備的無人機產業鏈條。④珠海則依託中航通飛等企業，構建了完整的通航產品體系。然而，“三法域”的法治結構一定程度上制約了大灣區低空經濟產業價值的充分釋放，影響粵港澳三地在低空經濟領域開展深層次合作。⑤從大灣區的建設情況來看，粵港澳三地規則銜接尚未完成，⑥更談不上體系化。為此，大灣區亟須探尋規則銜接這一最大公約數，以保障低空經濟高質量發展，助力國家佔據全球低空標準的話語權。
一、“十五五”時期粵港澳大灣區跨境低空交通治理的制度理性
作為國家戰略性新興產業的重要方向之一，⑦低空經濟具有廣泛的應用潛力和經濟價值，⑧對於大灣區跨境低空交通治理而言，具有區域、國家、全球層面的多重價值（如圖1所示）。
［圖1：大灣區跨境低空交通治理的多重價值圖］
（一）促進粵港澳協同發展與產業集聚升級
當前，大灣區低空經濟已形成顯著的產業集群效應，跨境低空交通治理成為促進產業升級和技術創新的關鍵催化劑。香港政府正快速推動低空經濟發展，計畫推進首批38個“監管沙盒”試點項目，其中17個已開展。⑨此外，2026年將進一步推出“監管沙盒X”試點項目，涵蓋跨境路線及低空載人飛行器等複雜度較高的應用場景。另外，從產業集聚上看，目前大灣區基本形成廣州、深圳、珠海三核聯動，佛山、江門、惠州、東莞、中山等市製造業配套的多點支撐、成片發展低空經濟產業格局。廣州海珠（琶洲）低空飛行運營中心項目位於琶洲港澳客運碼頭旁邊，項目建成後，將開通本項目至廣州白雲機場、增城、從化、南沙，以及佛山、東莞、江門、珠海、深圳、香港、澳門等城際間的低空航線，日均飛行100至150架次。⑩從宏觀層面看，跨境低空交通治理是粵港澳大灣區深化合作、實現區域一體化的重要抓手和戰略性舉措。目前，粵港澳三地在低空飛行器的分類管理、適航認證標準、飛行人員資質要求等多個方面仍存在一定差異，這些差異在一定程度上制約了大灣區低空經濟的協同發展。未來，通過加強跨境低空交通治理，可以積極推動三地規則的有機銜接、標準的相互認可以及監管機制的協同創新。
（二）積極響應國家戰略
大灣區跨境低空交通治理對國家層面具有重大戰略價值，是實施創新驅動發展戰略、應對國際科技競爭的關鍵舉措。在全球科技競爭日趨激烈的背景下，低空經濟作為融合人工智能、新一代通信、新能源、新材料等多重先進技術的複合型產業，已成為國家科技實力的重要體現。近年來，美西方國家憑藉先發優勢，試圖將其技術標準和監管框架推廣為全球標準。大灣區通過跨境低空交通治理的先行先試，為國家在低空經濟領域突破技術封鎖、實現科技自立自強提供了實踐載體。另外，大灣區跨境低空交通治理還服務於國家的區域協調發展戰略，大灣區積纍的經驗和模式可以複製推廣到其他區域，促進全國低空經濟的協調發展。
（三）參與國際規則制定與全球治理改革
在全球低空經濟市場規模突破萬億美元的產業風口下，各國競相爭奪規則制定主導權。大灣區通過創新性實踐，提供了不同於西方模式的替代方案，豐富了全球低空治理的工具箱。2025年，香港環宇低空運營科技有限公司開發的“低空飛行綜合指揮控制平臺”，攻克了異構航空器動態空域分配的世紀難題。該體系已支撐大灣區建成包含387個智能起降點的基礎設施網絡，其“一平臺多終端”的架構設計被國際民航組織（ICAO）納入《全球低空運行白皮書》，成為首個被國際標準採納的中國方案。⑪大灣區跨境低空交通治理還推動了全球低空經濟治理的多極化和包容性發展。美西方國家長期壟斷國際航空規則制定，發展中國家往往處於被動接受地位。大灣區舉辦的國際低空經濟峰會，成為交流觀點、凝聚共識的重要平臺，推動了全球低空經濟治理的民主化和多元化。
二、“十五五”時期粵港澳大灣區跨境低空交通治理的現實障礙
當前，大灣區跨境低空交通治理面臨著多維度障礙，制約著低空空域的互聯互通效率，阻礙統一、高效、安全的區域低空交通市場的形成。
（一）法律規則銜接困境
大灣區規則銜接在法律角度面臨的主要問題在於三地法律體系的差異。另外，大灣區規則銜接的法律基礎以“軟法”為主，“碎片化”問題嚴重。從粵港澳三地的法治合作實踐來看，憲法、港澳基本法、WTO規則、粵港澳府際行政協議、CEPA及其補充協議等共同構成了大灣區規則銜接的法律基礎。法律體系的差異與規則銜接缺乏“硬法”，導致在低空經濟領域的法律適用和解釋上存在不一致。具言之，在空域範圍標準和空域開放程度兩個方面，三地存在顯著差異（如表1所示）。
［表1：三地低空交通治理相關的法規］
第一，缺乏統一的空域範圍標準。粵港澳三地法律法規對低空空域範圍的設定均不相同。內地低空空域指的是1000米以下的飛行區域，空域管理以“分類分級開放”為原則，逐步推行“負面清單＋動態釋放”管理模式。香港的低空飛行管理主要依據《小型無人機令》，根據無人機的重量將其分為甲1類、甲2類和乙類。香港飛行高度限制較為嚴格，例如甲1類小型無人機最高飛行高度超過100英尺（約30米）需獲得香港民航處操作許可。另外，《澳門空中航行規章》將受管制的無人駕駛航空器飛行活動限制在50米至250米區域範圍內。三地不同的空域範圍規則，直接使得低空飛行器的活動範圍受限，無法實現大規模、高效的低空物流和城市空中交通（UAM）應用，導致大灣區內空域資源難以整合，進而容易造成空域資源碎片化。
第二，空域開放程度不同。業內普遍認為空域開放程度是低空經濟發展的關鍵，但三地在此領域的開放程度差異明顯。2023年底空中交通管委會頒佈《國家空域基礎分類方法》，其中G、W為非管制空域，但空域整體開放度依舊有限。港澳均推出無人機申請審批平臺和飛行圖，對空域範圍作明確界定。香港民航處製作飛行實時空域地圖網頁，視覺化清晰準確呈現禁飛區域。從網頁地圖上看，禁飛區域相對集中，主要包括維港兩岸、國際機場周圍、軍營、政府等，限制相對較少。澳門飛行圖將飛行區域以四種顏色作出劃分。其中三個區域在申請審批平臺點擊“活動申報”報備即可放飛，僅在部分D類禁飛區（歷史建築、機場等）需點擊“許可申請”提交補充文件申請審批。澳門空域高開放度得到不少“飛友”點贊，但囿於土地面積實際可飛範圍較小。
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