中評社╱題：美國“對等關稅”與中國—東盟經貿結構的戰略轉型 作者：秦博（成都），電子科技大學教授、外國語學院副院長＼博士生導師；程晨（成都），成都中醫藥大學馬克思主義學院副教授
【摘要】2025年4月始，特朗普政府以“對等關稅”為藉口，對數字科技、基礎設施、新能源等多個產業加徵重稅，并藉助美元霸權向全球南方施加經濟脅迫，意在拆解成形中的中國—東盟制度聯動，遏制中國崛起。此番“關稅武器化”進一步撕裂全球治理版圖，也倒逼中國—東盟經貿共同體戰略轉型和升級。本文首先梳理中國與東盟從要素互補到深層交織的合作脈絡，指出美國霸權操作如何放大區域分工失衡和價值鏈固化，揭示所謂“對等關稅”的地緣經濟考量及其對地區產業網絡的衝擊，并強調危機背後的契機：RCEP規則外溢、本幣結算加速、數字與綠色產業協同，正在激活區域內生循環。基於此，本文提出制度重塑方案：其一，通過自貿區 3.0 升級談判、原產地規則革新和數字產品關稅豁免，穩固區域規則主導權；其二，將“一帶一路”與《東盟互聯互通總體規劃2025》深度對接，打造公共品導向的基礎設施合作範式；其三，藉助“瀾湄—10+3—東盟—中國—海合會”多層網絡，開拓全球南方跨區域制度創新通道。本文進一步論證了人民幣國際化、清邁倡議多邊化以及 CIPS 擴容在提升區域金融韌性、削弱美元主導方面的關鍵價值。本文認為，美國仍堅守單極霸權與關稅壁壘，而中國與東盟則已憑藉協商共治、規則銜接與功能再造，正在重繪去中心化的區域秩序，為優化全球治理注入持續動能。中國與東盟為全球南方提供了可資借鑒的現實道路：在現有國際體系內，通過循序漸進的制度創新實現突破。
引言
2025年，美國政府發動以規則武器化為特徵的關稅戰，引發了全球貿易動蕩，給全球治理體系轉型帶來系列負面影響。東盟國家被迫在深化對華合作與滿足美方不合理要求之間艱難平衡，共享未來的理念受到嚴重挑戰，中國與東盟建立的區域經濟合作共同體受到嚴重衝擊。美國關稅戰的實質是美國尋求永葆其全球霸權地位的訛詐工具，造成了中國與東盟之間的跨境產業鏈配置失衡、區域分工整合與聯動機制缺失等危機。在此背景下，中國與東盟共同體的合作模式亟待升級，必須儘快通過規則嫁接和功能再造，才能有序、有效地將外部壓力轉化為內在的制度創新動力。這不僅有助於實現範式躍遷、擺脫系統性的非對稱競爭困境，更能為南方國家打破規則依附循環、解構“中心—邊緣”全球權力格局提供文明範本。本文將關注兩個核心議題：中國與東盟的制度創新是否有助於區域經濟治理體系的範式轉變？其次，中國與東盟共同體將為南方國家戰勝霸權邏輯提供哪些方法論和實踐路徑？
一、中國—東盟經貿合作演化的歷史邏輯與制度動力
1.雙邊經貿的歷史演進與互補邏輯
中國與東盟經貿關係不斷深化，是發展中國家努力從美國主導的全球經濟體系中爭取自主權的重要案例。冷戰後，亞洲金融危機加速了這一進程。2002年，中國與東盟簽署《中國-東盟全面經濟合作框架協議》，2010年正式啓動自由貿易區，逐步構建起替代歐美主導的制度框架。其基本原則是風險共擔、要素互補：中國的技術標準、科技實力和製造能力可有效推進東盟的工業化發展，同時，東盟的豐富自然資源和年輕人口也能契合中國產業轉型與升級的需要。自貿協定正式啓動後，雙邊貿易逐年增長，從2010年的2355億美元上升至2024年的98234億美元，年均增長7.5%，體現了東盟與中國的互利共生現狀。
然而，美國的“去風險化”戰略之下可能使這種經貿合作框架面臨雙重鎖定效應。一方面，東盟將被固定在價值鏈低端，而另一方面，受到霸權邏輯的壓制，中國也難以充分釋放區域協同潛力。①長期以來的中心—邊緣體系使得前殖民地經濟體長期處於價值分配劣勢，而美國單邊關稅與技術壁壘則將階段性貿易差額進一步扭曲為結構性的貿易失衡。②2022年以來，美方壁壘導致東盟對華出口增速回落，而中國對東盟高附加值產品輸出持續增長，造成了部分成員國逆差擴大與產業承壓，這種階段性波動凸顯了外部衝擊的傳導機制，也更加印證了超越霸權依賴的重要性：區域失衡并非內生缺陷，實為外部的美國系統性輸出制度性風險的後果，唯有提升“規則—技術—金融”三位一體的區域自主韌性，深化協同創新、強化產業升級、加快規則協調與金融支持，才能將外部壓力轉化為區域價值鏈升級，避免南方國家淪為霸權規則的犧牲品。
2.雙邊經貿合作的結構困境與制度動力
美國主導的全球體系與區域自主訴求的制度性碰撞，是造成中國—東盟經貿關係結構性矛盾的重要原因。儘管雙方互為重要市場，但在美國主導的價值鏈影響之下，東盟成員國內部出現了顯著的分化。比如印尼、馬來西亞等資源出口國長年對華保持貿易順差，③而越南、泰國等製造業導向型國家則對華貿易逆差不斷擴大。④究其根源在於美國塑造的“亞洲代工模式”，將東盟正常的轉口加工貿易定義成“關稅迴避”，為區域合作製造障礙，造成中國與東盟之間的貿易失衡。在產業合作與競爭方面，美國又利用“安全化”叙事策略，將雙邊的要素與產業優勢互補描述成對國家安全的威脅，試圖將互利共生扭曲成為零和博弈，其後，美國更是通過排他性的國際機制，將正常的RCEP升級污名化為所謂的“規則替代”，煽動和放大東盟國家對“一帶一路”倡議的疑慮，以達到破壞合作、遏制發展中國家制度探索的目的。然而，在區域一體化持續深化的關鍵階段，衹有探索出一條構建區域內各國的差異化發展和多元合作機制的正確路徑，才能有效打破依附性發展和競爭失衡的局面，衝破美國霸權對全球南方國家正當發展權利的系統性壓制。
二、關稅政策衝擊：美國霸權秩序下的地緣經濟博弈
1.美國發動關稅戰的動因與意圖
近年來，多邊主義的發展讓美國的單極霸權感受到挑戰，美方多次揮動關稅大棒，把自由貿易規則異化成地緣武器以護持其戰略優勢。今年4月，特朗普政府以“對等”為藉口，對東盟整體加徵10%至45%不等的懲罰性關稅，其用意十分明顯：斷絕中國商品借道東盟國家“曲綫出口美國”。⑤越南和柬埔寨等國遭遇高達49%的關稅壁壘，就連作為美國亞太盟友的新加坡也被加徵10%的附加稅。美國此舉包含深淺兩個層次的意圖，其淺層意圖是想憑藉市場准入的杠杆來阻斷中國和東盟之間產業鏈所產生的協同效應，同時，以經濟脅迫東盟國家，逼其在戰略上選邊站。作為WTO創始成員國，當既有多邊框架無法滿足自身戰略利益時，美國立即重新主導國際規則制定，維護自身優勢，具體做法就是將《貿易擴展法》第232條等美國國內立法淩駕於世界貿易組織爭端解決機制之上，使其他國家承受系統性風險。
美國深層意圖則在於深度經略其印太戰略布局。在美國看來，東南亞地區具有雙重戰略屬性，既是“一帶一路”關鍵節點，又是“印太經濟框架”核心區。中國企業的“China+1”產業布局被美方視為供應鏈滲透，為美方所不能容。⑥因此，精準打擊馬來西亞、越南等“+1”環節就可以阻滯區域產業鏈融合進程，隨後趁機重建“友岸外包”體系，進而用經濟脅迫綁架東盟。美國期待通過這樣的戰略和戰術，最終可以重建排他性的新經濟藩籬，達到美國遏制中國生存與發展的戰略目標，從而緩解美式霸權遭遇挑戰的焦慮。
2.中國—東盟經貿合作的危局顯現與轉機孕育
以“中國製造—東盟加工—美國消費”為特徵的傳統價值鏈被美國關稅政策重創，尤其是越南、泰國等製造業國家，損失較大。⑦但危局也孕育了機遇，中國與東盟的經貿合作出現了重要轉機和突破。首先，雙邊合作更加自主，推動了本區域的內生循環。截至2024年，雙邊貿易額已突破萬億美元大關，占東盟外貿總額五分之一以上。⑧藉助RCEP的纍計原產地規則，被美方限制的部分商品在區域內完成了閉環生產與流通，東盟內部的市場潛力得到激活。比如，中越紡織鏈已基本實現本土化配套、中國品牌的新能源汽車在泰國的市場份額也逼近25%，等等。另外，本幣結算體系加快了去美元化的進程，東盟對以美元為核心的太平洋經濟體系的過度依賴不斷下降。
再其次，數字經濟與綠色產業也正同步升級，中國對東盟的數字基建投入逐年遞增，已布局AI算力中心、5G智慧港口等項目。與此同時，雅萬高鐵、光伏電站以及老撾水電站等綠色工程的投資力度也不斷加大。中國輸出技術標準，組建技術聯盟，為東盟築起緩衝屏障，大幅削弱了其因美國技術脫鈎而面臨的風險。最後，中國與東盟自發塑造新型多邊規則，反制美國霸權。中國與東盟將RCEP原產地認證縮短至6小時，落實了自貿區3.0談判。東盟正式啓動了“東盟基礎設施基金（AIF）2025至2028年行動計畫”，中方牽頭成立國際調解院，雙方運用多項措施應對美國關稅戰。⑨美國不斷揮舞規則大棒，暴露了其對自身霸權難以長期維繫的戰略焦慮，其施壓反而促進了中國與東盟經貿合作的優化升級，不僅重塑了區域經濟架構，更奠基了近代以來首個非西方中心的多極秩序。
三、區域主義背景下的制度重構：從“嵌入”到“引領”
1.多極深化與嵌入式合作
隨著全球多邊框架影響力的減弱，亞太地區的合作轉型更加有賴於多中心區域主義的興起。中國—東盟的經貿關係正是一次積極的嘗試，在擺脫歐美需求驅動下的全球生產分工模式方面已初見成效。⑩今後，雙方將著力推動內循環以及制度自主，在數字貿易以及綠色產業等新興領域占得規則設計的先機，充分激發區域經濟的內生增長動能，在此基礎上重新描繪亞太區域經濟治理的未來圖景。近幾年來，全球金融波動和地緣政治變化暴露了傳統模式的弊端。“一帶一路”倡議建立了橫跨歐亞大陸的重要運輸路綫，與此同時，東盟通過制定經濟共同體藍圖加快了內部一體化進程。兩方面齊頭并進，有效打破了西方對航道的壟斷。
中國與東盟合作建立的RCEP不僅是貿易協定，更代表著制度演進的關鍵里程碑，意味著從規則接受的被動角色向規則共同塑造者的自主角色轉變。如逐步降低商品關稅，服務和投資采用負面清單，推進跨境電商交易新規。此外，新的纍積原產地規則允許零部件的“跨境組裝”，而統一的海關程序有助於消除非實體壁壘。東盟主導、中國賦權的這種機制不僅能維護東南亞共識精神，還灌注了大國協調的新動力。對中國而言，RCEP的發展填補了TPP的缺位。當區域生產、供應和分銷網絡通過系列創新規則緊密相連時，中國和東盟將能有效影響WTO改革，為多極世界的制度突破開闢新途徑。
2.規則重構與引領性升級
邁向“引領”并非另起爐竃，而是藉助既有架構，針對當前國際形勢進行升級和改造。中國和東盟當下進行的制度創新集中在三方面：
第一，中國—東盟自貿區3.0版升級談判已於2024年5月全面完成，并將於年底前簽署升級議定書。升級協定在數字經濟、綠色經濟、技術標準互認、原產地規則改革等方面實現了制度性突破：FTA3.0將數字關稅減免率提升至92%（覆蓋97%稅目），同步構建跨境數據流分級管理、數字貨幣互認及碳市場銜接等機制，對衝“印太經濟框架”單邊數字壁壘，使自貿協定從傳統貿易安排躍升為全面經濟夥伴關係，成為複合型制度平台，夯實了中國—東盟在區域規則制定中的引領地位⑪。
第二，將“一帶一路”倡議與《東盟互聯互通總體規劃2025》進行了制度化對接，將中資基礎設施項目納入東盟正式議程，建立債務重組框架、提高環境和社會影響評估達標率，中國同步推進債務重組和貸款優化，由“資金輸出者”轉變為“公共品供給者”。這種制度化對接把雙邊的合作項目轉化為了區域公共產品，將顯著提升項目的可持續性與包容性，且賦予區域內互聯互通更強的公共品屬性，增強區域治理架構的制度可持續性，并且真正由雙方共同引領。
第三，多層次治理協同。雙方通過“瀾湄合作機制”強化次區域治理，共同制定湄公河流域水資源分配規則和跨境農業技術標準，彌補東盟內部發展鴻溝。同步推進《東盟印太展望》（AOIP）與“一帶一路”在海洋資源開發、數字安全等領域的規則互嵌⑫，共同構建“雙邊—次區域—跨區域”三級聯動架構。這種合作範式區別於美西方陣營化模式，體現了“中國賦能+東盟主導”的制度共建特徵，并將塑造開放、多元、發展導向的新區域主義，為全球南方在印太發聲，形成區別於西方同盟的規則網絡，在新一輪區域主義進程中引領創新，提升經貿合作質量與戰略話語權，并為後續金融協同奠定堅實制度基礎。
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