中評社╱題：韓國的總統彈劾制度與實踐 作者：董向榮（北京），中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員；張家瑋（北京），中國社會科學院大學國際政治經濟學院博士生
【摘要】韓國實行總統制，為規範總統履職，制止違法違憲，韓國在《憲法》《國會法》《憲法法院法》等法律框架下規定了彈劾總統的主體、要件、程序等相關內容，形成了較為完整的總統彈劾制度體系。韓國憲政史上國會曾通過了對盧武鉉、朴槿惠、尹錫悅三位總統的彈劾案，其中一個被憲法法院駁回、兩個被憲法法院認可。三個彈劾案起訴原因、審理進展、判決結果和後續影響差異明顯，但維護憲政秩序、違法重大性與法益原則、支持政治對話是總統彈劾實踐共同的核心原則。
作為現代民主國家權力制衡機制的重要組成部分，總統彈劾制度在規範總統履職、維護憲政秩序、保障公民權利等方面發揮重要作用。對任何國家而言，彈劾總統都是一件關乎政治及社會穩定的大事。截至目前，韓國憲政歷史上出現過三個總統彈劾案，十年內有朴槿惠和尹錫悅兩位總統被彈劾下台，這在全球範圍內也極為罕見。瞭解韓國總統彈劾法律體系，考察三個彈劾案例，有助於加深對韓國總統制和政治運行機制的理解。
一、韓國總統彈劾制度體系
韓國是總統制國家，《大韓民國憲法》（以下簡稱《憲法》）第66條規定，總統是國家元首，對外代表國家。①韓國雖然實行三權分立制度，但總統不僅掌握行政權力，在司法領域和立法領域也擁有較大的權力。韓國總統不但掌控著行政系統內的國務總理（經國會同意）、國務委員、行政各部長官、監察院長（經國會同意）、監察委員的任命權力，而且還握有司法系統內的憲法法院法官、大法院院長（經國會同意）、大法院法官、總檢察長（經國務會議審議）的任命權力。在立法領域，雖然法律規定立法權屬於國會，但韓國《憲法》第75條規定，“總統在法律具體規定的範圍內，為執行委任事項和實施法律所需的相關事項，可以發行總統令。”這實際上是賦予了總統某種立法權限，使其能够繞過國會，以總統令等行政令的方式施政，特別是在反對黨在國會占據多數的情況下。比如，尹錫悅政府執政第一年期間，就通過了1467件總統令、總理令和部長令。②韓國《憲法》還規定了總統具有統帥國軍、任命聯合總參謀長和各軍種參謀長的權力（經國務會議審議）。
可見，韓國總統可謂是集軍政大權、部分司法權和立法權於一身，在韓國政治體制中具有舉足輕重的地位。韓國總統權力如此之大，有“帝王式總統”的說法。為制約總統權力，韓國通過在《憲法》《國會法》和《憲法法院法》設置相應的彈劾條款，建立了比較完備的總統彈劾法律體系。
首先，韓國《憲法》明確規定了國會對總統進行彈劾的實體性權力。《憲法》第65條規定，總統、國務總理、國務委員、行政各部長官、憲法法院法官、法官、中央選舉管理委員會委員、監察院長、監察委員及其它法律規定的公務員在履行職務中違反憲法或法律時，國會可對其進行彈劾起訴表決。韓國《憲法》這一規定，確立了彈劾制度在維護憲法權威和完善監督機制中的重要地位，體現了憲政體系中國會作為立法機構對行政和司法權力的制衡。
其次，韓國《憲法》《國會法》《憲法法院法》就總統彈劾的訴訟提起、通過要件以及審理程序等問題做了明確規定。《憲法》第65條規定，對總統的彈劾案，須有國會在籍議員過半數提議和國會在籍議員三分之二以上贊成方可通過。《國會法》第11章進行了更詳細的規定。《國會法》第130條規定，當彈劾案被提起時，國會議長應在提案後首次召開的全體會議上報告，全體會議可通過表決將其提交至國會的法制司法委員會進行調查。如果全體會議未根據上述決定將彈劾提案提交法制司法委員會，則應在收到報告後24小時至72小時內，以無記名投票方式對是否進行彈劾起訴進行表決。在此期間未進行表決的彈劾提案視為作廢。③《國會法》第134條規定，當國會通過彈劾案時，國會議長應立即向法制司法委員會委員長送達彈劾決議正本，并將副本送達憲法法院、被彈劾人及其所屬機構負責人。彈劾決議書送達後，被彈劾人的職務暫停，任命權人不得接受被彈劾人辭職或解除被彈劾人的職務。
關於總統彈劾案的審理機構、法庭組成、通過要件及程序等問題，韓國《憲法》第111條規定，憲法法院負責總統彈劾案的審理。憲法法院實行一審終審制，是韓國憲法秩序的最後一道防綫。《憲法法院法》第3條和第6條規定，憲法法院由9名法官組成，法官均由總統任命，被任命的法官中應有3名從國會選出，3名由大法院院長推薦。《憲法》第113條規定，憲法法院在做出違憲決定、彈劾決定、政黨解散決定或支持憲法請願決定時，應有6名以上法官贊成。《憲法法院法》第23條又進一步明確規定，法庭至少應有7名法官出席審理案件。④在彈劾案審判期限問題上，《憲法法院法》第38條規定，憲法法院應在受理審判案件之日起180日內作出終審判決宣告。如果因法官缺位而無法達到7名法官出席，缺位期間不計入審判期限。關於總統彈劾案的通過及其法律後果問題，根據《憲法法院法》第53條第一款規定，彈劾審判請求理由成立時，憲法法院宣告罷免總統。《憲法》第68條規定，總統缺位或總統當選人死亡或因判決及其它事由喪失其資格的，於60日內選舉繼任者。
從韓國憲法和相關法律規定來看，總統彈劾制度是法律賦予國會監督總統依法行政、制止總統違法違憲等職能的制度。在設計思路上，法律對彈劾總統設置了動議提出和通過的高門檻，從而保證彈劾的嚴肅性，防止彈劾權濫用，維護民選總統的基本權利。
二、韓國憲政歷史上的三個總統彈劾案例
1987年，韓國修改憲法，實現政治體制轉型，總統恢復實行直接選舉制，不對國會負責。韓國國會於2004年3月、2016年12月和2024年12月三次通過彈劾案，對時任總統盧武鉉、朴槿惠和尹錫悅進行彈劾。2004年5月，韓國憲法法院駁回了對盧武鉉的彈劾案，盧武鉉得以繼續擔任總統職務。而2017年3月和2025年4月，韓國憲法法院裁定通過對朴槿惠和尹錫悅的彈劾案，二人被罷免，提前結束任期。
1.盧武鉉彈劾案
盧武鉉彈劾案發生於2004年3月-5月，是韓國歷史上首次總統彈劾案。事件的導火索是盧武鉉公開表示支持新成立的開放國民黨，引發反對黨強烈不滿。盧武鉉作為新千年民主黨的總統候選人於2002年12月當選總統、2003年2月就職。2003年9月，新千年民主黨黨內兩派勢力因矛盾加深而走向決裂，支持盧武鉉的數十名議員另立新黨，後改稱“開放國民黨”。同月，盧武鉉退出新千年民主黨，該黨失去執政黨地位。2003年12月24日，盧武鉉在青瓦台午餐會上表示，“明年的國會選舉中投票給（新千年）民主黨實際上是在幫助大國家黨。”⑤2004年2月24日，盧武鉉在記者招待會上表示，“期待國民在國會選舉中大力支持開放國民黨。如果總統能做什麼，讓開放國民黨獲得選票，我願意做一切合法的事情。”⑥發表上述言論期間，盧武鉉總統處於無黨派狀態。上述發言被反對黨認為違反了總統政治中立義務。
2004年3月12日，新千年民主黨和大國家黨聯手對盧武鉉發起彈劾。韓國國會271名在籍議員195人出席投票，并以193票贊成、2票反對的表決結果通過了對盧武鉉的彈劾動議。彈劾理由包括三方面：總統支持特定政黨、蔑視憲法機構等破壞國家法律秩序的行為；收受非法政治資金，親信腐敗，宣布退出政界的權力型腐敗；國家治理失敗等。⑦
執政剛滿一年的盧武鉉即遭國會彈劾，引起巨大社會爭議。支持彈劾者認為這是國會履行監督職責、維護法治的體現；反對者則認為這是政治報復，是反對黨濫用彈劾權以達到政治目的。盧武鉉被國會彈劾後，支持他的民意強烈反彈。在2004年4月15日舉行的第17屆國會選舉中，挺盧派開放國民黨的席位由選前49席躍升至152席，成為國會第一大黨。而主張彈劾總統的大國家黨元氣大傷，由137席滑落至121席。曾經是執政黨、將盧武鉉扶上總統寶座，後對盧發起彈劾的新千年民主黨，衹獲9席，迅速沒落。選舉結果所代表的民意非常清楚，選民用投票間接表達了對盧武鉉的支持和信任。
經過兩個月的審理，2004年5月14日，韓國憲法法院9名法官表決駁回國會對盧武鉉的彈劾案。憲法法院裁定：第一，總統在記者招待會上支持特定政黨的言論是違反公職人員保持政治中立的義務；第二，總統提議進行全國信任投票的行為違憲；第三，總統的違法行為是否與總統親信的權力型腐敗無關；第四，總統不真誠履行職責和魯莽施政所造成的政治混亂和經濟崩潰不屬於彈劾審判程序的範圍；第五，鑒於無法認定總統有故意違反憲法秩序的具體違法行為，不作出罷免決定。⑧彈劾案被憲法法院駁回後，盧武鉉立即恢復總統職權，隨後加入開放國民黨。
2.朴槿惠彈劾案
朴槿惠彈劾案是韓國國會發起的第二次總統彈劾案，也是總統第一次被彈劾下台。彈劾案自2016年12月延續至2017年3月，歷時4個月。事件起因是朴槿惠涉嫌允許其密友崔順實干預國政，并涉嫌濫用職權、收受賄賂等。2016年12月9日，韓國300名在籍議員以234票贊成、56票反對、2票棄權、7票無效以及1人未投票的表決結果，通過了彈劾動議。彈劾理由主要有濫用公務員任命權、侵犯言論自由、在“世越號”沉船事件中違反了生命權保護義務和職務誠信義務、允許崔順實干預國政，濫用職權等違憲違法事項。
與盧武鉉案相比，對朴槿惠進行彈劾的社會支持度高，反映了公衆對於總統背棄國民信任、腐敗和官商勾結的憤怒。在野黨和民衆在全國各地廣泛開展“燭光示威”，支持彈劾朴槿惠。根據韓國蓋洛普公司的民意調查，“閨蜜門”醜聞爆出後，朴槿惠總統的支持率從25%暴跌至5%。⑨2017年3月10日，韓國憲法法院8名法官一致裁定朴槿惠嚴重違反憲法、損害民主法治的基本原則，通過了彈劾案。朴槿惠被即刻罷免。憲法法院對朴槿惠案的判決，主要內容包括：
第一，認定崔順實干政行為違反總統的公益實現義務。韓國憲法第7條及第69條規定，總統作為“國民全體公僕”，有公益實現義務。朴槿惠通過任命崔順實推薦人員、指示設立Mir與K體育財團、利用職權強制企業出資、介入企業人事與經營等行為，違反《國家公務員法》、《公職人員倫理法》、《腐敗防治法》等相關法律規定。
第二，認定總統侵害企業經營自由與財產權。朴槿惠直接或通過經濟首席秘書要求企業向財團出資，其要求非單純建議而具有事實上的拘束力。總統利用總統地位干預企業自治領域，違反憲法第23條財產權保障條款。
第三，認定總統違反保密義務。朴槿惠默許崔順實獲取總統日程、外交、人事、政策等職務機密文件，違反《國家公務員法》第60條保密義務。
第四，對於總統“世越號”當日履職情況，憲法法院認為該事項不構成彈劾事由。總統作為行政首長負有保障國民生命安全義務，但是，“世越號”事件應對不力，不構成具體生命權侵害行為。
綜上，憲法法院認為，朴槿惠長期縱容崔順實介入國政，濫用職權謀取私利，行為具有持續性、組織性、隱秘性，嚴重破壞代議民主與法治精神，其違法行為對憲政秩序造成重大負面影響。綜合權衡，罷免總統的憲政守護利益，顯著超越國家損失。⑩朴槿惠彈劾案展示了權力制衡機制的有效性。此案推動韓國政治改革，促進反腐敗制度建設。
3.尹錫悅彈劾案
尹錫悅彈劾案發生在2024年12月至2025年4月。這是韓國歷史上總統第二次被彈劾下台。彈劾案的直接原因是2024年12月3日尹錫悅發布緊急戒嚴令，嚴重破壞憲政秩序。根據韓國蓋洛普公司的民意調查，2024年12月被國會彈劾之際，尹錫悅總統的支持率降到了11%。⑪2024年12月7日，韓國國會擬就尹錫悅彈劾案舉行表決，但因出席人數不足法定人數而未能實現。2024年12月14日，韓國國會再次就尹案舉行表決，300名在籍議員以204票贊成、85票反對、3票棄權、8票無效的表決結果，通過彈劾案。2025年4月4日，憲法法院8名法官一致通過了對尹錫悅的彈劾案件。判決書的核心要點在於：
第一，認定總統宣布戒嚴前提條件不具備，程序不合法。在發布戒嚴令的前提方面，憲法法院認為，根據《憲法》及《戒嚴法》規定，宣布緊急戒嚴的實質要件之一為“處於與敵交戰狀態或社會秩序極度混亂，導致行政及司法職能行使顯著困難的戰時、事變或類似國家緊急狀態”。尹錫悅總統主張由於在野黨頻繁推進彈劾追訴、單方面行使立法權及試圖削減預算等專橫行為，導致上述重大危機狀況發生。但是，憲法法院經查認為，國會行使彈劾追訴、立法、預算案審議等屬於其權限內行為，在戒嚴宣告當時并未實際引發重大危機狀況。在宣布戒嚴的程序方面，韓國憲法規定，戒嚴令的頒布及戒嚴司令官的任命須經國務會議審議。雖然確認尹總統在宣布戒嚴前曾向國務總理及9名國務委員簡要說明宗旨，但鑒於未說明戒嚴司令官等具體內容、未給予其他成員陳述意見機會等情形，難以認定已履行法定審議程序。
第二，認定總統調動軍警封鎖國會，侵害議員權利，違反國軍統帥職責。總統指示國防部長官、陸軍特戰司令官、警察廳長等人投入軍警力量，控制議員出入國會，并實施強制帶離，違反憲法賦予國會解除戒嚴請求權的規定，侵害議員的審議表決權及不被逮捕特權。總統以阻止國會行使職權等政治目的調動軍隊，致使以國家安全保障與國土防禦為使命、為國家服務的軍人陷入與普通市民對峙的局面。此舉不僅損害軍隊政治中立性，更違反了憲法賦予的軍隊統帥義務。
第三，認定戒嚴令中“禁止國會、地方議會及政黨活動”等內容，直接違反憲法關於賦予國會戒嚴解除請求權條款、政黨制度條款以及代議民主制與權力分立原則。總統指示國防部長官動員兵力檢查中央選舉管理委員會電子系統，進駐中央選管委的軍隊實施出入管制，扣押值班人員手機并拍攝電子系統數據，嚴重破壞選管委獨立性。
第四，認定總統違法行為性質嚴重。憲法法院認為，尹總統為打破與國會對峙局面，在宣布戒嚴後動用軍警阻礙國會行使憲法職權，實質性地否定國民主權與民主原則；通過武力介入中央選管委搜查等行為，公然踐踏憲法確立的統治結構；頒布戒嚴令大規模侵害國民基本權。此類行徑違背法治國家與民主國家基本原則，嚴重危害憲法秩序及民主共和政體穩定。憲法法院認為，總統職權源自憲法授權。尹總統逾越憲法界限濫用本應極度審慎行使的國家緊急權，導致對總統職權行使的信任危機。經全體審判官一致審議，判決罷免總統尹錫悅。⑫
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