|
| 藍委葛如鈞直接把非核家園神主牌手板扔在議場地上。 |
中評社╱題：“從理念建構到治理困境：台灣‘2025非核家園’能源轉型政策結構分析” 作者：張潔（福州），福建社會科學院現代台灣研究所研究員
【摘要】本研究圍繞民進黨當局“2025非核家園”能源結構轉型政策，系統剖析其政策形成邏輯、執行成效，及其陷入困局的深層原因。該政策自建構之初即以意識形態為主導，民進黨將“反核”理念嵌入制度設計，推動技術性議題政治化。自2016年政策實施以來，能源結構錯配、供需失衡、減碳成效不彰、電價扭曲與社會信任滑坡等結構性矛盾陸續顯現，政策目標與運行成效嚴重脫節，轉型陷入系統性困局。其根源不僅在於轉型路徑選擇的單一與僵化、風險分散機制缺位和執行體系的碎片化，更在於技術理性長期被意識形態壓制，導致決策基礎失真、治理機制失效。台灣的能源轉型唯有回歸理性，推動多元路徑協同，方能重建能源系統的韌性、穩定性與可持續性。
2025年5月17日，隨著最後一部核電機組的除役，台灣正式進入所謂“非核家園”。民進黨當局於2016年推出名為“2025非核家園”的能源轉型政策，目標是在2025年全面廢除核電，以再生能源取而代之，推動台灣能源結構向“非核化”轉型。然而，政策實施九年來，島內電力系統事故頻發、電力成本持續攀升、電網調度屢屢告急，引發社會各界對該政策合理性與可行性的廣泛質疑。這一系列問題已超越單一政策成效的層面，更折射出民進黨當局的能源轉型在制度設計與治理體系之間存在結構性斷裂。
一、民進黨“2025非核家園”能源政策的形成邏輯
民進黨“2025非核家園”能源政策是長期政黨博弈與社會運動互動演化的結果。自1980年代島內“反核”運動興起以來，民進黨便將“反核”議題政治化，并在政黨輪替與權力結構演變過程中，逐步推動“反核”理念制度化嵌入與系統化建構。
（一）“反核”議題的政治化與意識形態建構（1987-1999年）
1980年代中後期，台灣社會進入政治解嚴與民主轉型初期，環保議題成為當時民間社會動員的主要出口。1985年，國民黨當局擬建第四座核電廠（“核四”）時，引發環保團體的強烈抗議。1986年切爾諾貝利核事故爆發，使核能議題迅速上升為島內公共輿論的焦點。同年台灣民進黨成立，其意識到“反核”議題所蘊含的社會動員潛力與政治價值，遂將“反核”納入黨綱，自此“反核”議題從民間訴求上升為民進黨的政治理念和核心綱領之一。1990年代，民進黨聯結島內環保團體，廣泛參與乃至主導“反核”抗爭。以1994年林義雄絕食抗議為代表，“反核”運動逐漸由分散型社會抗爭演化為常態化、組織化的政治動員，呈現“政黨俘獲社會運動”①的典型特徵。這一階段民進黨不僅以此掌控“反核”話語權，而且通過“反核即反威權”的叙事邏輯，將原本屬技術範疇的核能議題符號化、政治化，使“反核”逐步淪為其進行政治動員與政黨鬥爭的工具。
（二）“非核家園”的合法化與制度化推進（2000-2007年）
2000年政黨輪替後，民進黨首次取得執政權。阿扁上任伊始即以行政命令宣布停建“核四”，旋即遭遇泛藍陣營的強力反制。在政黨制衡的壓力下，民進黨當局轉向尋求制度化建構路徑，試圖將“非核家園”納入法治體系與政策框架之中。2002年，民進黨當局在行政院設立“非核家園推動委員會”，并主導修訂“環境基本法”，新增“逐步達成非核家園目標”的條文，標志著“非核家園”完成了從政治理念向法制規範的轉化。這一階段民進黨雖藉制度建構賦予“非核家園”政策以合法性，卻未能同步建立完善可行的替代路綫與治理架構，致使“非核家園”更多停留在象徵性層面，政策推進與技術現實之間形成脫節。
（三）“2025非核家園”的系統化與選舉化操作（2008-2015年）
2008年國民黨重新執政，淪為在野的民進黨繼續操控“反核”議題，為重返執政積纍政治資源。2011年日本福島核事故成為民進黨進行“反核”政治動員的重要契機，蔡英文總統順勢提出“2025非核家園”政策，并以此作為其參與2012年“大選”的重要主張。儘管蔡英文總統在選舉中失利，但“2025非核家園”逐漸獲得社會認同。此後，民進黨頻繁藉助環保團體發起大規模“反核”運動，迫使國民黨當局做出“核四封存、核電廠不延役”的讓步。藉此輿論優勢，蔡英文總統在2016年“大選”中再次將“2025非核家園”確立為核心政見，提出以再生能源替代核能的轉型路徑，并承諾“不缺電、不漲電價”，給島內民衆擘畫“2025非核家園”的美好願景。這一時期是民進黨推動“非核家園”由制度合法化邁向政策系統化的重要階段，其核心邏輯是將“反核”運動與選舉政治嫁接在一起，藉此汲取政治資本。這種高度“選舉化”的操作方式，雖然在短期內積聚了政治勢能，卻因缺乏完備的制度設計與技術論證，亦為後續政策執行的低效與困頓埋下了結構性隱患。
二、民進黨“2025非核家園”政策的結構性矛盾與治理代價
2016年蔡英文總統上台執政後，全面推動“2025非核家園”能源轉型，將“廢核、以綠替核、減煤減碳”確立為核心目標，試圖重構“天然氣50%、燃煤30%、再生能源20%”的新型能源體系。②然而，政策實施九年來，不僅未能實現能源配比的再平衡，反而加劇了能源系統的結構性矛盾。
（一）能源結構錯配，電力系統安全性和自主性削弱
1.“以綠替核”導致能源結構政策性錯配，削弱電力系統安全性
自2016年“非核家園”政策實施以來，歷時九年的轉型凸顯“以綠替核”在技術邏輯與政策執行之間存在嚴重脫節。一方面，從技術屬性來看，風電與光電等再生能源屬間歇性的低密度能源，難以提供核電所具備的全天候、高穩定性的基載能力；另一方面，從政策執行成效來看，截至2025年3月，風電和光電裝機容量分別為1451萬瓩與398萬瓩，僅達成預期目標的72%與57%，而發電量合計占比僅8.8%，尚不足目標值20%的一半。③民進黨“以綠替核”轉型路徑是以低密度的可變能源替代高密度的基載能源，造成能源結構的政策性錯配，使電力系統偏離了安全的運行軌道。
2.“以氣替核”造成能源結構的功能性錯配，削弱電力系統的自主性
自2016年以來，民進黨當局在盲目推進“廢核”目標進程中，卻未能同步構建穩定可靠的替代能源。在煤電飽受島內輿論反對的背景下，唯有依靠天然氣來承擔基載功能，并逐步取代核電成為主導能源，“以綠替核”實際上轉化為“以氣替核”。至2024年，天然氣發電占比已逾40%，④預計未來天然氣占比將大幅超過50%。然而，島內天然氣99%依賴進口，且接收、儲運與調度能力長期滯後，目前僅有兩座接收站，庫存僅能維持8-11天，⑤遠低於國際通行的21天安全標準，將能源系統暴露於高度不確定的結構性風險之中。“以氣替核”路徑實質上是以高風險、高外部依賴的能源替代高穩定性、高自主性的能源，造成能源結構的功能性錯配，削弱電力系統的自主調控能力。
（二）能源供需失衡加劇，電力系統韌性下滑
1.整體供需失衡擴大，備用容量持續下滑
隨著核電除役、再生能源發展遲滯，加之天然氣接收站環評受阻，新增燃氣機組并網進度延宕，台灣整體電力供給增長乏力，缺電風險日益嚴竣，最直接的預警信號即為備用容量持續偏低，系統冗餘不斷被壓縮，整體供需平衡能力弱化。據台電統計，2017-2018年備用容量率連續2年跌破10%的安全警戒綫，2024年備轉容量率低於10%的天數高達119天，⑥系統長期處於“高負荷、低冗餘”的運行狀態，尤以7-8月用電高峰期，系統頻繁逼近臨界負載，加劇電網調度壓力與運行風險。與此同時，受AI應用加速與台積電先進製程擴張的驅動，島內電力負荷仍將以年均12%的速度攀升，⑦需求側的快速增長將進一步壓縮電力系統邊際安全空間，削弱電力系統的韌性。
2.區域供需失衡加劇，“南電北送”風險上升
台灣電力布局長期存在區域性失衡問題。北部地區經濟發達、用電負荷占全台近半，而發電量僅占1/4；相對地，中南部地區則集中了主要燃煤、燃氣機組與再生能源等主要發電設施，發電占比逾七成，島內形成“南電北送”的基本格局。隨著位於北部的核電機組全面除役，區域間供需失衡的結構性矛盾進一步加劇，跨區輸電壓力和調度風險大幅攀升。目前“南電北送”主要依賴三條超高壓輸電綫路，路徑單一、冗餘不足，一旦遭遇突發情況，極易誘發局部甚至全島停電事故。自2016年以來，島內因輸電綫路或系統調度問題造成的大規模停電幾乎年年發生，局部停電更趨常態化，台電力系統的脆弱性加劇，“南電北送”已成為電力安全的結構性隱患。
（三）能源轉型偏離低碳化路徑，碳減排績效落空
國際能源署（IEA）等權威機構均將核能視為實現低碳目標的重要選項。以單位發電碳排放強度計算，核電約為12克∕千瓦時，與風電相當，遠低於天然氣490克∕千瓦時。⑧在“非核家園”政策驅動下，原有依靠核能支撑的低碳發電體系被摒棄，能源結構隨之加速向高碳化石能源傾斜。截至2024年，火力發電占比已高達84.7%，⑨在無光無風時段，火電占比甚至達到100%。在此結構性偏離背景下，電力系統碳排放量持續反彈。根據台環保部門的統計，自2016年以來，島內電力系統碳排放量長期處於高位，屢屢超過2015年基準水平，尤其是2017年與2021年排放量均較2015年上升逾4%。⑩在核電退場、火電補位的現實格局下，台灣能源結構調整已從制度層面削弱了構建低碳能源體系的基礎，減碳目標已然落空。
（四）能源價格扭曲，低電價機制難以為繼
在“非核家園”政策主導下，台灣電力供給的成本結構也發生顯著變化。隨著核電退場，天然氣進口逐年攀升，加上給予再生能源的補貼，進一步推升整體發電成本。以單位發電成本計，天然氣約為核電的2倍，再生能源約為核電的4倍。台灣電力公司作為主要承壓方，自2016年以來連年虧損，財務狀況持續惡化。截至2024年底，台電纍計虧損已達約4200億元，負債率逾90%，預計 2025年底虧損額將突破4700億元。⑪然而，為掩蓋能源轉型的真實代價，以及穩定社會預期，民進黨當局持續通過政策干預維持低電價，導致終端電價未能反映真實成本。與此同時，持續通過財政轉移支付彌補台電虧損，僅2023年電價差額補貼支出已超過1000億元，⑫成為公共預算中沉重的負擔。這種“價格管制+財政補貼”的模式已瀕臨極限，未來不僅難以支撑能源安全與綠色轉型，還可能引發更大規模的財政與社會經濟風險。
|
